学前教育法案重点分析

学前教育法案重点分析（9.16直播文案） 

主讲：王耀

湖南国际教育科学研究院院长

第一章、学前教育法的立法背景

    昨天，中央政治局进行第五次集体学习，内容是建设教育强国。安排这次学习，目的是贯彻落实党的二十大部署，总结我国建设教育强国的进展和成就，分析面临的形势和需要解决的问题，探究我国建设什么样的教育强国、怎样建设教育强国这一重大课题，扎实推动教育强国建设。

    建设教育强国，基点在基础教育。基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足。要推进学前教育普及普惠安全优质发展，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。基础教育既要夯实学生的知识基础，也要激发学生崇尚科学、探索未知的兴趣，培养其探索性、创新性思维品质。要在全社会树立科学的人才观、成才观、教育观，加快扭转教育功利化倾向，形成健康的教育环境和生态。

    要把服务高质量发展作为建设教育强国的重要任务。当今时代，人才是第一资源，科技是第一生产力，创新是第一动力，建设教育强国、科技强国、人才强国具有内在一致性和相互支撑性，要把三者有机结合起来、一体统筹推进，形成推动高质量发展的倍增效应。要进一步加强科学教育、工程教育，加强拔尖创新人才自主培养，为解决我国关键核心技术卡脖子问题提供人才支撑。

    所以，中华人民共和国学前教育法即将出台，预示着，对学前教育未来发展的重视程度，又将迈向一个新的台阶。为了全面保障适龄儿童接受学前教育，规范学前教育实施，促进学前教育普及普惠、安全、优质发展，提高全民族素质。所以，在遵照宪法和教育法的基础上，对学前教育进行立法。

    2018年教育部工作要点也明确提出，推进学前教育立法，通过立法进一步明确各级政府和有关部门发展学前教育的责任，加大对办园违法违规行为的惩治力度，依法保障学前教育健康可持续发展。

    2018年9月7日，十三届全国人大常委会立法规划中，学前教育法纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟定在十三届全国人大常委会任期内提请审议。

    2023年6月2日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国学前教育法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议 。

    2023年8月28日，学前教育法草案提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议。草案共8章74条，包括总则、规划与举办、保育和教育、教师和其他工作人员、投入与保障、管理与监督、法律责任和附则。

 第二章、学前教育法草案七大重点

第一部分：总则

1、学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。国家实行学前教育制度。

2、学前教育应当坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻党和国家的教育方针，落实立德树人根本任务，遵循儿童身心发展规律，培育社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，培育中华民族共同体意识，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础。

3、对学前儿童的教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，从学前儿童身心发展特点和利益出发。

4、发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，引导和规范社会力量参与。

第二部分：规划与举办

1、地方各级人民政府应当依法举办公办幼儿园，结合本地实际利用财政性经费或者国有资产等支持国家机关、国有企业事业单位、人民团体、军队、街道、村集体等举办公办幼儿园。

2、各级人民政府应当依法引导和规范社会力量举办民办幼儿园，积极扶持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务。

3、接受政府扶持、收费实行政府指导价管理的非营利性民办幼儿园可以认定为普惠性民办幼儿园。

4、普惠性民办幼儿园认定标准由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的设区的市级人民政府制定，由县级人民政府教育行政部门组织认定。

5、公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当按照有关规定提供普惠性学前教育服务。政府可以依法向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。

6、县级以上地方人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划学前教育资源配置，有效满足需求，避免浪费资源。

7、地方各级人民政府应当加快构建以公办幼儿园为主体的农村学前教育公共服务体系，保证农村适龄儿童接受普惠性学前教育。

8、公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。

9、社会资本不得通过兼并收购、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

第三部分：保育和教育

1、学前儿童入幼儿园等学前教育机构接受学前教育，除必要的身体健康检查外，不得组织任何形式的考试或者测试。

2、不得教授小学阶段的课程内容。

3、幼儿园应当充分利用家庭、社区的教育资源，拓展学前儿童生活和学习空间。

4、幼儿园应当主动与父母或者其他监护人交流学前儿童身心发展状况，指导家庭科学育儿。父母或者其他监护人应当积极配合。

5、幼儿园不得违反有关规定收取费用，不得向学前儿童及其家长组织征订教学材料，推销或者变相推销商品、服务等。

6、校外培训机构等其他任何机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训，不得教授学前儿童小学阶段的课程内容。

7、任何单位或者个人不得组织学前儿童参与商业性活动或者违背学前儿童身心发展规律或者与年龄特点不符的竞赛类活动和其他活动。

第四部分：教师队伍配置要求

1、担任幼儿园教师应当取得幼儿园教师资格；已取得其他教师资格的，经县级以上地方人民政府教育行政部门组织的专业培训合格后，方可在幼儿园任教。

2、幼儿园园长应当具有幼儿园教师资格、大学专科以上学历、五年以上幼儿园教师或者幼儿园管理工作经历。国家推行幼儿园园长责任制。幼儿园园长应当参加县级以上地方人民政府教育行政部门组织的园长岗位培训。

3、幼儿园聘任(用)园长、教师、保育员、卫生保健人员、安全保卫人员和其他工作人员，应当在其入职前以及每年定期进行背景查询和健康检查。同时规定了不得聘任(用)的七种情形。

4、幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费，改善工作和生活条件，保证同工同酬。可以参考当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇。

第五部分：投入与保障

1、法案指出：学前教育财政补助经费按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，分别列入中央和地方各级预算。国务院和省、自治区、直辖市人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育。

2、地方各级人民政府应当科学核定普惠性幼儿园办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。省、自治区、直辖市人民政府制定并落实普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。

3、地方各级人民政府应当通过财政补助、政府购买服务、减免租金、培训教师、教研指导等多种方式，支持普惠性民办幼儿园发展。

4、国家建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童等接受普惠性学前教育提供资助。国家鼓励向普惠性学前教育捐赠。

第六部分：管理与监督

1、法案指出：要合理确定公办幼儿园和非营利性民办幼儿园的收费标准，并建立定期动态调整机制。

2、县级以上地方人民政府及有关部门应当加强对幼儿园收费的监管，必要时可以对收费实行市场调节价的营利性民办幼儿园开展成本调查，引导合理收费。

3、幼儿园收取的费用主要用于保育和教育活动、保障教职工待遇、促进教职工发展和改善办园条件。伙食费应当专款专用。

4、幼儿园应当执行收费公示制度，收费项目和标准、服务内容、退费规则等应当向家长公示，接受社会监督。

5、幼儿园应当依法建立健全财务、会计及资产管理制度，严格经费管理，合理使用经费，提高经费使用效益。幼儿园应当按照有关规定实行财务公开，接受审计和社会监督。每年应当向县级人民政府教育行政部门提交经审计的财务会计报告。

6、任何单位或者个人不得侵占、挪用学前教育经费，不得向幼儿园非法收取或者摊派费用。

7、教育行政部门应当完善幼儿园质量评估标准，健全幼儿园质量评估监测体系，将各类幼儿园纳入质量评估范畴，并向社会公布评估结果。

第七部分：法律责任

1、规定了地方各级人民政府或者有关部门五种违规违法情形和相应处罚措施。

2、规定了幼儿园八类违规违法情形和相应处罚措施。

3、规定了幼儿园教师或者其他工作人员三种违规违法情形和相应处罚措施。

法案最后引导性提出，有条件的幼儿园可以开设托育班，招收二周岁以上三周岁以下的儿童，提供托育服务。

以上是学前教育法最新草案，目前民众对本法案的争议很大，虽然经过十四届全国人大常委会第五次会议初次审议。但还在广泛开展建议。

 第三章、正确理解法律条文中名词

一、法律中出现“应当”和“必须”的区别，有如下三方面：

1、带有“必须”的法律条文，在法律规范中属于义务性的规范，规定的是一种责任。立法者在制定法律时将所有的情况都加以考虑了，没有例外和特殊，必须一律执行。这样的情况叫做“必须”。

2、带有“应当”一词，在法律规范中的意义比较复杂，难以用权利义务的概念来表达。我国法律中的“应当”虽然很近似于“必须”，但和“必须”相比，是一种原则性的规定，或者说是一般性的要求。因此就允许在执行中有一定的灵活性，允许特殊和例外的存在。

3、“应当”和“必须”都属于强制性规范用语，语气不同，不过“必须”在语气上比“应当”程度更为严厉；要求的范围更加明确。

二、法律中出现“鼓励”和“支持”的区别。很好理解，鼓励是偏重于精神层面。支持是偏重行动方面。

三、法律中出现“严禁”和“禁止”的区别：

1、两者在含义上不同：严禁是指严厉的禁令或严加禁止。而禁止是指不准许；不许可。如：限制行动，禁止出入。

2、两者在性质上不同：禁止是提示性的，一般应用在公众场合，语气比较委婉，给人一种建议的感觉。多应用于违反后危险性（危害性）对自身（他人）比较小场合。如：医院，商场等。

3、两者在场合上不同：严禁是强制性的，一般应用在特定的场合，语气强硬，给人一种命令的感觉。多应用于违反后危险性（危害性）对自身（他人）比较大比较严重的场合。如：军事禁区，加油站，学校，水库等。

第四章：和园长们说说心里话

    当前我国人口出生率不断下降，人口呈负增长，适龄幼儿减少，部分幼儿园「一孩难求」，甚至一些地方出现幼儿园倒闭潮、关停潮、破产潮现象。种种变化，极大影响了学前教育格局的变化。在学前教育立法提速之下，学前教育将迎来怎样的格局变化？又将对民办园产生怎样的重大影响？

    在今年3月，教育部发展规划司公布了2022年全国教育事业发展基本情况数据，全国共有幼儿园28.92万所，而在去年有29.48万所幼儿园，较去年减少5600所。这是2008年以来全国幼儿园数量首次出现负增长。

    与之相关联的，是人口自然增长率的持续性下降和人口负增长。据国家统计局公布的一组数据显示，2022年末，人口出生率为6.77‰，比2021年下降0.75个千分点，人口自然增率为-0.60‰。

    「人口负增长最先影响学前教育行业，导致入园幼儿必然减少，存在地区差异。」出生率的降低意味着入园幼儿会明显减少，这可能会对民办园的招生和经营产生不利影响。「比如，东三省人口出生率成全国最低，相应的，民办园情况相比其他省份更严峻。」如湖南……潜在入园生源减少，留给民办园的机会不多了。

    一方面是，在2018年后学前普惠政策引导下，要求配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，因此有大量民办园或主动或被动进行民转普。

    2022年，普惠性幼儿园24.57万所，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比例为84.96%。普惠性幼儿园在园幼儿4144.05万人，占全国在园幼儿的比例为89.55%。值得注意的是，教育部等九部门发布《「十四五」学前教育发展提升行动计划》，明确到2025年普惠性幼儿园覆盖率将超85%。普惠性幼儿园数量会持续增长至85%—90%，普惠性幼儿园在园幼儿占比会增至90%—95%。

    早在两年前，教育部等九部门发布「十四五」学前教育发展提升行动计划指出，要进一步提高学前教育普及普惠水平，到2025年，全国学前三年毛入园率达到90%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上，公办园在园幼儿占比达到50%以上。

    另一方面，公办幼儿园还会有继续增长的可能，可能明年超额完成任务。民办园中，普惠性民办园将占70%—80%，非营利性和营利性占20%—30%，最后留给营利性民办园的比例很小。」

    早在2020年9月，《学前教育法草案（征求意见稿）》就已经正式向社会公布。不过当时的人口形势与当下有很大不同，眼下更加急迫。

    一方面，强调坚持了我国学前教育的发展原则应以「政府举办为主」的角色。根据《学前教育法（草案）》的相关规定，政府在学前教育领域将承担更多的责任，其中包括增加公办园的数量，促进普惠性学前教育的发展。该草案明确了政府主导的原则，同时鼓励、支持和规范社会力量的参与。这意味着，未来学前教育的发展则以政府举办的「公办园」为主体，强调了「公办园」在学前教育中的地位。

    《学前教育法（草案）》第七条、第八条中明确了政府的责任。要求国家普及学前教育，建立覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系。这意味着，将有助于推动普惠性学前教育的发展，提高学前教育的普及率，并进一步缩小城乡和区域之间的发展差距。

    另一方面，草案还明确了普惠性民办园应当是非营利性质的，并明确界定了普惠性幼儿园的条件。从这里也可以看出，除了政府及其相关部门举办的幼儿园属于公办幼儿园外，其他接受政府支持并执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园被定义为普惠性民办幼儿园。普惠性幼儿园包括公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，它们应提供普惠性学前教育服务。政府可以从民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。

    此外，草案还强调了小区配套园的确权问题。其中第十七条规定，在新建居住社区，应按照相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位需要保证配套幼儿园与居民住宅区同步规划、设计、建设、验收和交付使用，并将其产权移交给地方政府，用于举办公办幼儿园。如果配套幼儿园无法满足区域内适龄儿童的入园需求，县级政府将通过新建、扩建以及利用公共设施改建等方式进行统筹解决。

    《学前教育法（草案）》对于创办幼儿园的权力限制与禁止进行了明确规定。旨在保障幼儿园教育的质量和公平性，促进学前教育的健康发展。

    首先是举办限制层面，任何组织或个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或支持举办营利性幼儿园。公办幼儿园不得转制为民办幼儿园，也不得举办或参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。

    其次是逐利限制方面，社会资本不得通过兼并收购、协议控制等方式控制公办幼儿园和非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或间接作为企业资产上市，上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，也不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

    草案还明确了营利性民办幼儿园的收费管理，要求幼儿园根据核算的平均成本合理确定收费标准。省、自治区、直辖市人民政府可以制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围进行规定。县级以上地方政府及相关部门应加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。

    根据《学前教育法（草案）》征求意见稿第四十六条相关规定，针对民办幼儿园教师的工资福利和社会保险问题进行了保障。

    第一是工资福利的保障，幼儿园及其举办者应按照国家相关规定，保障教师和其他工作人员的工资福利、社会保险待遇，以改善其工作和生活条件。

    第二是公办幼儿园教师工资保障，县级以上地方政府应将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范畴，确保其工资待遇得到保障。

    第三是民办幼儿园教师薪酬标准，民办幼儿园参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平，合理确定教师薪酬标准，以确保教师收入的公平和合理性。

    民办幼儿园从业群体受行业政策影响最早，受影响程度也非常大，包括此后的学科类校外培训机构、义务教育阶段民办学校都依次受到了很大的影响。整个行业形势已经发生了很大的变化，时过境迁，学前教育格局和情况已发生深刻变化，但不应过于悲观，应以理性乐观的心态，面对变化，寻求机遇。

结束语

    此刻有园长不禁要问，学前教育法2023年能实施吗？我估测不能，学前教育法2023年内不能正式实施。因为国家要实施的法律容不得那么一二三，再二四的磨叽，意见征求来、征求去。如：职业教育法、妇女儿童权益保障法、未成年人保护法、家庭教育促进法、中国民法典和修改其他法律等，一觉醒来第二天清早就颁布了。学前教育法草案历经5年，还在征求意见，特别是提出在民办教育行业内广泛征求意见，不是能先吓倒一批算一批，还是让那些扛不住的幼儿园知难而退？

     民办幼儿园要重新思考新的发展方式，正确理解和顺势而为，在提出教育强国、人才强国、科技强国、中国式现代化目标，从过去的高速发展向未来高质量发展迭代的转折期，这难道不是更好发展未来教育的新起点？从2012年的第六届到第十三届湖南省幼儿园园长年会，我们年年提出会议纲领：新时代、新思想，前瞻、融合、创新、品质。拥抱政策，推进幼儿园发展逐渐向教育家办学转变，推进教育评价标准向教育质量导向转变。从十八大开始，湖南国际教育科学研究院对中国学前教育发展的预言，今天均已印证实现。并且在这长达10年的时间里，我们一直坚守与民办教育同行，我们已经为民办学前教育的理念推进工作尽力了。

    好，今天直播就到这里，我们有机会线下再见，更多的教育发展思想，期待有缘与各位共同相聚探讨。感谢大家的聆听，谢谢大家，拜拜！